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  　   楊貴生丨大成律師事務所

新《礦產資源法》于2025年7月1日起施行，對礦產資源行業影響重大。《礦產資源法》這次修訂有許多突出的亮點，比如保障國家礦產資源安全，全面推進競爭性出讓方式，將物權登記與勘探開采許可相分離，探礦轉采礦“直通車”制度;礦業用地有別于《土地管理法》的特別規定，建立礦區生態修復制度，加強礦產資源規劃管理，明確礦產資源督察的管理地位，完善礦產資源壓覆管理制度等等。

新《礦產資源法》（以下簡稱“新礦法”）頒布之后，從自然資源部到礦產資源行業，尤其是礦產資源勘查、開采的企業或事業單位都非常重視。2025年自然資源部的一項重要工作就是新礦法的宣傳、貫徹。到今天為止筆者已經應企業或自然資源部門邀請做新礦法培訓近20場。為什么部里、社會各界都這么重視？因為這部法對于我們已經習慣了的礦政管理和礦業企業經營中出現的不論是爭議解決，還是股權、礦權轉讓，亦或是今后申請礦業用地以及礦權登記等等，都將帶來一個翻天覆地的變化。正因如此，有人認為，這部新礦法，與其說是個修訂，不如說是個新立。

新礦法在去年11月8日通過，到今年7月1日才開始實施。為什么留半年多的時間？因為對比修訂前的《礦產資源法》（以下簡稱“舊礦法”），新礦法發生了許多根本變化，因此相關的配套政策法規也都要隨之修訂。我們不能再按照老思路、老習慣去跟礦管部門打交道，或在市場上進行操作。

新礦法經過20多年“吵吵鬧鬧”終于出臺，但它仍然只能算是多年礦政管理和礦業行業改革實踐的經驗總結，將大家基本達成一致的內容上升成了法律。比如其中一些有重大爭議的地方采納了多數人的意見，而還有一些企業和社會呼聲很大的方面，新礦法并沒有回應。

在給企業或律所內部培訓時，筆者經常會談一點：我們學法時，應該把這些知識點，這些法條背后的宗旨、目的、法理等學一學，把法學懂、學通、學活。從行業的角度看這部法，從法的角度看這個行業，實際上有個方法論的問題。在此，筆者僅談一下個人的一些理解和方法，供大家參考。

本文主要從二大部分來解讀新礦法：第一大部分是新礦法的概述；第二大部分是新礦法的變革要點與分類解讀。

一、新礦法概述

習近平總書記給山東地質六隊寫信時提出“礦產資源是經濟社會發展的重要物質基礎，礦產資源勘查開發事關國計民生和國家安全”。如果你是一個有心人，在這個行業里面想有一個長遠的發展，那大概率會把礦產資源、地質勘查這個行業相關的書多看一看，弄清行業的歷史和演變。這時，你會發現，習近平總書記在回信中對于礦產資源的這個定位與我國解放初期礦產資源的定位區別較大。新中國成立之初，毛澤東主席曾十分關切地問剛剛歸國的地質學家李四光：我們中國到底有沒有石油？那個時期中央領導集體給我們地質礦產行業的定位是新中國經濟建設時期的游擊隊、先鋒隊，因為那時候我國經濟建設急需要石油和鋼鐵來支撐國家工業五年計劃的實施。地質礦產行業現在的定位是什么？而現在中央將礦產資源行業定位為國家安全的一部分，礦產資源勘查開發和軍事、外交、糧食安全等一起構成了國家總體的安全觀。那為什么又說事關國計民生呢？大家想想看，老百姓日常生活、企業經營、社會發展需要的原材料，除了林草、地表水、糧食等少數不是礦之外，80%以上甚至90%的原材料是來自于礦產資源。沒有礦產資源，沒有水泥，沒有鋼筋，我們的機場，我們的大樓能建嗎？同時制造現代化的導彈、高新裝備的原材料不少也是來自礦產資源，這就叫國計民生。大家想想看，沒有天然氣，沒有成品油，我們的日子會成什么樣？沒有電，我們的日子會成什么樣？電的最大來源之一就是火電即煤炭發電。新礦法開宗明義，將國家的安全作為立法的宗旨，明確戰略性礦產資源的概念，規定礦產資源的應急儲備制度。這是筆者對習近平總書記這封信的一個解讀。

（一）《礦產資源法》的本次修改歷程

《礦產資源法》本次修改從2002年開始，大致經歷了三個階段，到2024年11月8日全國人大常委會審議通過，用時20多年。

第一輪啟動，是鄒家華副委員長對《礦產資源法》提出了修訂和完善的要求。當時的國土資源部成立了《礦產資源法》修改工作小組，開始《礦產資源法》的修改、前期論證。2009年12月份，《礦產資源法》的修改專家論證會形成了第12稿，當年12月30日第51次部長會議審議通過；而后征求了45個部門的意見。應該說，工作做得很深很細，考慮也很完善，但卻因為種種原因無果而終。

第二輪啟動是2015年。這一次撿起來的時代背景發生了很大變化。國家關于發展的理念由粗放擴張式發展轉換成節約集約式綠色發展，注重生態環境保護與恢復。2015年中共中央、國務院印發了《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》。這是對國家各行各業提出的總要求，礦產資源開發利用和礦業的發展同樣迎來了全新的發展格局。之后沒多久，中共中央、國務院、中辦、國辦就發布了一系列與礦產資源行業密切相關的文件，構建了礦產資源立法應該遵循的原則、宗旨、基本政策框架，具體包括：2017年《國務院關于印發礦產資源權益金制度改革方案的通知》、2017年中辦、國辦印發的《礦業權出讓制度改革方案》、2017年中共中央、國務院印發的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》、2019年中辦、國辦印發的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》等。在這個大背景下，2017年原國土資源部成立了《礦產資源法》的修改領導小組，由當時的中國國土資源經濟研究院作為修改的主要支撐單位，形成了《礦產資源法》的征求意見稿。很遺憾，這次也無果而終。

本次為第三輪。《礦產資源法》在經歷連續被第十一、十二、十三、十四屆全國人大常委會列入立法規劃，但是遲遲沒出臺；后來，又被列入中央依法治國辦有關在途涉法任務清單。在這種背景下，自然資源部成立了《礦產資源法》修改工作領導小組和工作小組，自然資源部領導親自掛帥，自然資源部法規司牽頭，相關業務司局參加，并在廣泛聽取社會各界意見和建議的基礎上，于2019年12月形成了《礦產資源法（修訂草案）》（送審稿），提請國務院審議。國務院審查通過后，于2023年12月送全國人大常委會審議。2023年12月25日，十四屆全國人大常委會第七次會議首次審議《礦產資源法（修訂草案）》，并于12月29日網上公開征求社會意見。2024年7月1日全國人大常委會第二次審議，之后再次網上公開征求社會意見；2024年11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國礦產資源法（修訂草案）》并頒布，自2025年7月1日起施行。這是《礦產資源法》自1986年頒布實施以來的第一次根本性大修。其間不易，可見一斑。

（二）新礦法的指導思想與立法原則

新礦法的指導思想之一是統籌發展和安全、做好資源開發與生態環境保護的協調平衡（綠色發展）。中央很早就提出美麗國土、美麗中國戰略，但實踐中有些地方或部門卻簡單地執行環保壓倒一切，認為礦產資源的開發對環境破壞比較大，不再發新礦權證，且到期的礦權證也不延續，這樣環境保護的壓力就減小了。直到今天可能實踐中還有個別礦產管理或生態環境保護部門保持原來的觀念，沒有正確領會、執行中央的戰略意圖，實質上是要堅持資源開發與生態環境保護統籌好，也就是說要協調和平衡，不可偏廢。

第一，統籌發展和安全。礦產資源是經濟社會發展的基石，其開發利用也是國家建設的重要組織部分。新礦法第一次專章規定了戰略性礦產資源及其儲備應急等，這就是國家總體安全觀中礦產資源部分的重要內容之一，即新礦法總則第一條、第三條規定的礦產資源安全。

第二，市場化配置資源。在礦產資源領域，最重要的制度之一即礦業權出讓的規定，由原來的申請在先調整為現在的全面招拍掛競爭性出讓，法律、行政法規、國務院規定的協議出讓或其他方式。

第三，統一規劃。從中央到地方，部省市縣都要先做好礦產資源規劃，嚴格按照規劃的一張圖出讓礦產資源。自然資源部組建和“三規合一”之后，對于自然資源管理，中央明確提出，要嚴格依空間規劃統籌管理，都放到自然資源一張圖上管理，要考慮到環境、發展、資源保障、科學有序地出讓等等一系列因素，這就是統一的規劃。

第四，綜合勘查、合理開采和綜合利用原則。這次新礦法做出了相應概括規定，下一步配套法規政策、行業規范或標準肯定要具體化，以促進這些規定落地。違反這個原則，比如違反礦產資源回采率、共伴生礦綜合利用、采礦工藝先進性等有關新礦法相關規定，相關行為人均要承擔較重的法律責任。

第五，綠色發展原則。新礦法專門增加了礦區生態修復一章。我們原來談到礦山環境，都習慣于說礦山地質環境。新礦法規定的礦區生態修復，礦山地質環境恢復治理仍是主要內容，同時還包括地貌重塑、植被恢復、土地復墾等。礦區生態修復強調從多個方面對礦區生態系統進行修復，以恢復其生態功能和生態服務價值。可見，新礦法對礦山的環境保護提出了更高的要求。

第六，加強權益保護。這是新礦法的又一項重要基本原則，對礦業權人是一個重大利好。關于礦業權人的礦業權權利，新礦法中已明確，礦業權按規劃出讓，出讓以后辦理物權登記，在物權流轉環節基本上取消了審批。涉及礦產資源勘查、開采階段，再另外辦理行為許可。礦業權作為用益物權，新礦法規定應該給予恒定的保護，比如探礦權期限延長到 5 年，加上三次延續可以到20年。這些都有利于礦業權權利保護或行使。

第七，統籌國際國內原則。即使礦產資源非常豐富的國家，比如俄羅斯、澳大利亞、南非等，也無法實現所有的礦種都自給自足。中國稀有、稀土礦多，但是我國大宗的礦產比如石油、天然氣和鐵都比較緊缺。所以中國的礦產資源供給必須全球化。我們現在提倡一帶一路，在這些國家或地區共建共享，資源開發與合作是重要的一部分。

第八，尊重礦產資源行業的規律。這最后一個原則在新礦法和自然資源部的政策里面都沒有明確規定，是筆者個人的理解。筆者認為，新礦法或明或暗規定了尊重礦產資源行業的規律，或者叫地質規律，或者是技術規律。比如新礦法這些條款：第18條，礦業權競爭出讓應該考慮不同礦產資源的特點；第21條，出讓收益征收要考慮礦產資源的特點；第34條，礦業用地制度要考慮礦業的特殊情況；第36條，石油天然氣探采合一，即石油天然氣申辦探礦權后，如果打井發現油氣就可以先開采，一年之內申辦采礦權就行。這明顯有別于其他礦種的要求，即先拿探礦權，發現可供開采的儲量之后再去申辦采礦權，否則是違法行為。為什么？因為油氣資源打一眼井成本很高，打井發現了油氣不隨即開采，它噴出來就浪費了，或者封井導致這口井報廢，浪費也非常大。新礦法中還有其他一些條款也都考慮到礦產資源行業、地質行業的技術特點、行業規律。比如“其他方式”出讓礦業權，新礦法在制定的時候就充分考慮了行業特點和行業期待，為今后打一個伏筆，為未來再出臺配套政策提供了上位法依據。

二、新礦法的變革要點與分類解讀

新礦法的修訂內容，根據自己的理解，筆者將其分為三部分：第一部分是顛覆性修改的內容，將以前那一套老經驗基本砸碎了，需要重新開始；第二部分是調整、提升型修改的內容，即原來就有相關規定，修法時做了一些調整、提升、完善，把這些年礦產資源行業改革實踐過程中積累的一些成熟經驗吸收進來，由規章、規范性文件上升為法律；第三部分是授權性條款內容，就是基于礦產資源行業技術專業性太強，實踐變化較快，立法時間限制等各個方面的原因，來不及、也不適宜在新礦法中去規定但又不可或缺的內容，只能通過授權條款來處理。新礦法一共80條，授權國務院或相關部委出臺配套法規、規章來細化或落實的條款近20條，占比近四分之一。

（一）顛覆性修改內容

顛覆性修改的條款主要包括三小部分：一是礦業權登記與勘查、開采許可相分離，即由目前的一個勘查許可證或采礦許可證變成了新礦法規定的礦業權（含探礦權、采礦權）的物權登記和勘查許可、開采許可的行為許可，這個變化很大；二是儲備和應急制度，現有國家政策性規定或多或少提過，比如發改委曾規定煤礦的保供、產能儲備等；三是法律責任，很多人可能難以理解，但從后面的介紹可以看出是否是顛覆性修改。

關于物權登記與勘查、開采許可相分離，新礦法第22條規定：“設立礦業權的，應當向礦業權出讓部門申請礦業權登記。符合登記條件的，礦業權出讓部門應當將相關事項記載于礦業權登記簿，并向礦業權人發放礦業權證書。礦業權變更、轉讓、抵押和消滅的，應當依法辦理登記。礦業權的設立、變更、轉讓、抵押和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力，法律另有規定的除外。礦業權登記的具體辦法由國務院自然資源主管部門制定。”第33條規定：“礦業權人依照本法有關規定取得礦業權后，進行礦產資源勘查、開采作業前，應當按照礦業權出讓合同以及相關標準、技術規范等，分別編制勘查方案、開采方案，報原礦業權出讓部門批準，取得勘查許可證、采礦許可證；未取得許可證的，不得進行勘查、開采作業。礦業權人應當按照經批準的勘查方案、開采方案進行勘查、開采作業；勘查方案、開采方案需要作重大調整的，應當按照規定報原礦業權出讓部門批準。”

這兩條規定內涵很豐富。

舉個大家很熟悉的例子。大部分家庭都有自已的住房，辦房產證就是一個不動產權利的物權權利登記，你把房子賣了，只要在不動產登記部門做個買賣登記就發生房主變更的法律效力。但新礦法實施前礦業權轉讓，要等礦政管理部門對轉讓不提異議即審批通過后，才能夠辦理轉讓變更登記。新礦法規定：不論是出讓還是轉讓，出讓經招拍掛后簽訂出讓合同，轉讓簽訂轉讓合同，相關的條件滿足了，自然資源主管部門就應當辦理登記，就可以取得礦業權物權。但是，取得礦業權物權后，還要去申辦勘查或開采的行為許可，才允許進行勘查或開采。申請勘查許可需要先編制勘查方案，采礦許可要先編制開采方案。地質是個經驗科學，儲量報告記載的礦產儲量、品位可能和采礦過程中實際發現的情況不一樣，甚至個別礦可能有重大變化或其他情況，比如地下的構造、地下水等地質情況與儲量報告相比有重大變化等，則需要重新編制開采方案，并經批準后，才可以開采，否則就存在違法問題。以上這兩個證即物權證、行為許可證，如果沒有取得就去勘查或開采，將被認定為嚴重違法，法律責任非常重。以上是這次修法的核心點之一，非常重要。

實際上，這個條款在修法過程中引發了比較大的爭議。一些人主張維持原規定不變，另一些人則提議一證變二證。二證分開以后，我們是否要考慮相關衍生問題？以房地產業為例，業主擁有一個房地產開發項目，同時也參與建設施工，這種情況雖然存在，但并不普遍，通常是由具備專業施工資質的單位去施工。同樣，既然礦業權屬于物權范疇，那么在行為許可證項下的勘查或開采活動，是否可以由非業主即非礦業權人來實施，例如通過承包的方式？實踐中，勘查和采礦通常由專業隊伍來完成，尤其是勘查工作，許多地質隊面臨無活可干、資金短缺的困境，但他們擁有豐富的勘查經驗，是否可以考慮讓他們承包勘查工作？這是否意味著礦業權證、勘查或采礦許可證可以由不同的主體持有？這就叫有錢的出錢，有力的出力，是否更利于行業的繁榮發展？在房地產行業以及建筑工程施工、基礎設施建設領域，多年來的經驗反復證明，業主與施工人分離對行業的繁榮發展是有益的。這是筆者參加新礦法論證會時提出的一個觀點。自然資源部門傾向于二證合一，即都授予礦業權人。探礦權人在其登記的勘查范圍內有權依法取得采礦權的權利，這是礦業權物權屬性的一個延伸。換言之，探礦權的物權內容里面包含了在發現可供開采的儲量后依法取得采礦權的權利。舊礦法的規定稱之為優先權，新礦法賦予探礦權人取得采礦權的權利，即在不放棄的情況下，若發現可供開采的儲量，采礦的權利即歸其所有。至于法律責任方面，新礦法摒棄了舊礦法一些帶有計劃經濟色彩的條款以及兩證合一和轉讓需批準的相關法律責任。新礦法還建立了戰略性礦產資源制度，并對國家規劃礦區以及對國民經濟具有重要價值礦區的相關規定進行了調整。

礦業權出讓合同和礦業權登記的關系如何界定與銜接？合同的訂立產生債權，而債權與物權均為民法典所規范的兩大核心權利。通過出讓合同的約定，將國家所擁有的礦產資源所有權派生出一種用益物權，即礦業權，并實現該物權的轉移。最后經法定程序的登記，該物權轉移行為方能生效，并對外產生公示效力即對抗第三方的效力。根據新礦法的規定，礦業權人的權利義務的轉讓可以通過合同進行約定，即雙方可協商確定哪些權利和義務轉讓，哪些不轉讓。舊礦法時代，礦業權一旦轉讓，礦業權人的所有權利與義務原則上隨之轉移，而新礦法允許礦業權人轉讓部分權利與義務，具體哪些必須轉讓？哪些可以轉讓也可以不轉讓？這為法律實踐提供了新的探討空間，也有待相關實施細則或政策的盡快出臺。勘查、開采行為許可的期限是否跟礦業權期限保持一致？筆者傾向于不一致，原因在于，行為許可與企業的資質、人員、設備、經驗以及在勘查開采過程中的信用等因素緊密相關，而這些因素又與企業的經營管理相關聯。倘若企業存在諸多違規行為，頻繁被列入黑名單，那么其行為許可顯然不能長期保留。所以，筆者傾向于縮短行為許可的期限，比如可借鑒現行做法，每隔幾年核發一次；或者給予與礦業權期限相同的行為許可，一旦企業發生嚴重的勘查、開采違法行為，即取消相應的勘查、開采行為許可。然而，礦業權作為物權，一經登記，沒有法定的特別嚴重違法情形，至少在出讓合同有效期間不應輕易撤銷。新礦法關于法律責任的條款中，雖有撤銷行為許可證的規定，但很少見撤銷礦業權證的規定。申請勘查或采礦許可和現行規范的差異在于，新礦法規定，申請許可證的核心主要在于勘查方案或開采方案，配合其他申請主體等必備材料，經審核合格后即可獲得許可。

以上即是新礦法關于兩證載兩權的核心內容。事實上，早在新礦法出臺前，最高人民法院在審理（2018）最高法行再6號案（即湖南飯壟堆公司案）中就提出了采礦許可證兼具物權權利和行為許可屬性，不應輕易剝奪礦業權人物權權利的觀點。該案中，先后發放的兩個采礦權在空間垂直投影上存在重疊，后續在許可證延續問題上產生爭議并訴至法院。該案件的判決明確指出：礦業權作為用益物權，不應輕易不予延續；若礦業權人存在違規行為，應對其相關行為規范、處罰和限制，但不應輕易剝奪其物權。該判決還提出了諸多在當時較為前衛且對礦證管理具有重大影響的觀點，值得大家深入研究。

接下來，解讀一下第二小部分內容涉及的新礦法相關規定，即礦產資源儲備與應急制度及其對礦產資源行業的重大影響。2024年，國家發展和改革委員會、國家能源局發布了發改能源規〔2024〕413號文件，就建立煤炭產能儲備制度作出部署。文件明確提出，到2027年初步建立煤炭產能儲備制度，有序核準并建設一批產能儲備煤礦項目，形成一定規模的可調度產能儲備。至2030年，產能儲備制度將更加健全，產能管理體系更加完善，力爭形成3億噸/年左右的可調度產能儲備。

所謂產能儲備，依個人理解，是要求礦山生產企業保持一定的儲備生產能力，當面臨礦產資源供應緊張和市場大幅波動時，能夠及時、有效、合理地增加資源供應量。新建煤礦以及正在建設中的煤礦，尤其是新建煤礦，必須建設儲備產能。如果按照該政策要求建設30%的儲備產能，即若煤礦設計產能為1,000萬噸，則需要建設300萬噸的儲備產能。這300萬噸產能僅在保供應急的時候才能啟用，但是煤礦企業需要對其進行維護，確保一旦要調用時能夠正常運行。

在煤炭領域，原本就頒布了儲備與應急的政策規定，如今這些上升為全國人大的法律規定。新礦法第50條規定：“國家構建產品儲備、產能儲備和產地儲備相結合的戰略性礦產資源儲備體系，科學合理確定儲備結構、規模和布局并動態調整。”前文已對產能儲備進行闡述，下面介紹產品儲備和產地儲備。產品儲備方面，以原油儲備為例，這是大家較為熟知的礦產品儲備形式。目前天然氣也開始進行儲備了，下一步很多我國稀缺礦產比如鈷礦、銅礦、鉀鹽等，按照現有規定和設想，作為戰略性礦種，都可能進行儲備，這是產品儲備。產地儲備是什么？是指在某地發現礦產后，當下暫不開采，應急狀態啟動后再緊急開采。由此聯想到，當前以國家公園為主的生態限制區較多，許多礦業權需從中退出，是否可考慮將其作為產地儲備？因為不開采對環境影響較小，不失為一種解決途徑。

以上就是新礦法關于戰略性礦產資源儲備與應急的規定，它涵蓋產品、產能和產地全方位的儲備。一旦出現礦產資源應急狀態，比如供需嚴重失衡、經濟社會發展或人民生活受到重大影響等情況，省級以上人民政府就應當及時啟動應急處置措施。若應急處置措施給有關單位和個人造成損失的，按規定給予補償。新礦法中有多處提到補償，大多表述為公平合理補償。此處未提及公平合理，是因為處于國家應急狀態處置階段，很難談公平合理補償。

戰略性礦產資源名錄在早期礦產資源規劃中確定為24種，調整之后增加至36種。其中，24種是公開的，36種的具體信息尚未公開。

與中國的戰略性礦產資源體系相對應，美國、歐盟、英國、加拿大、澳大利亞、日本等國家和地區亦建立了關鍵性礦產制度。這些國家和地區所確定的關鍵性礦種，部分與我國的戰略性礦種重復，部分則存在差異。礦業企業應當了解這一情況，從企業經營角度出發，這些礦種值得重點關注。國家將其列為戰略性礦種，國際上認定為關鍵性礦種，必然存在相應的市場需求。有需求就意味著存在市場，有市場就有盈利空間。而且在國家宏觀政策層面，戰略性礦產在財政投入、礦業用地、金融等領域均有相應的政策扶持，具備相應能力的企業可考慮對這些礦種進行投資。

接下來探討第三小部分——法律責任，看看其是否屬于顛覆性修改。舊礦法所規定的法律責任有5種，其中，倒賣礦權牟利、出租或買賣等形式轉讓礦權定性為違法的情形，新礦法實施后將不復存在，因為今后轉讓礦權屬于市場行為，不需要審批，與房產買賣類似，先簽合同后做登記，直接辦理變更過戶即可。予以保留的責任條款只有破壞性或越界開采、擅自采礦與戰略性礦產資源相關的規定等。

新礦法規定了12種法律責任情形，以下重點闡述其中幾種。

第一種，未取得探礦權而進行勘查，或超出登記范圍進行勘查的法律責任。對于此類行為，處以10萬元以上100萬元以下的罰款，沒收用于勘查的工具設備。若在這種情況下仍不停止勘查活動，將責令停業整頓；情節嚴重的，吊銷勘查許可證。投入的資產被沒收，還要繳納罰款，且面臨停業整頓，對企業而言是很重的處罰。

第二種，未取得采礦權而進行開采，或超出登記范圍進行開采的法律責任。其相比而言更重。首先，沒收采出的全部礦產品和投入的工具設備，并處以違法采出礦產品市場價值3倍以上5倍以下的罰款；如果沒有采出礦產品，或者違法采出的礦產品市場價值不足10萬元，則處以10萬元以上100萬元以下罰款；若拒不停止違法行為，可責令其停業整頓。對于超區域開采拒不停止違法行為，情節嚴重的，可吊銷其采礦許可證。投入的資產損失殆盡，許可證被吊銷，還需要承擔采出礦產品價值3倍以上5倍以下的罰款，很有可能讓企業破產。需要注意的是，此處所指的未取得探礦權和采礦權的法律責任，是指未取得礦產物權權利的情況下實施相應行為所應承擔的法律責任。

第三種，未經批準壓覆戰略性礦產資源，處以10萬元至100萬元的罰款。

第四種，未取得行為許可證而進行相應勘查或開采行為的法律責任。未取得勘查許可進行勘查的，沒收投入和違法所得，并處以10萬元至50萬元的罰款，可責令其停業整頓；未取得采礦許可進行開采的，沒收投入和違法所得，處違法采出的礦產品市場價值1倍以上3倍以下的罰款；若沒有采出礦產品，或者違法采出的礦產品市場價值不足10萬元的，處10萬元以上50萬元以下的罰款，并可責令其停業整頓。雖然該法律責任相較于未取得物權登記進行采礦的法律責任（3倍以上5倍以下罰款）稍輕，但依然較重。需要注意的是，這些法律責任的規定均未提及吊銷礦業權證。由此可見，新礦法對礦業權人的權利，特別是物權權利的保護提升到相當高的程度。

第五種，故意報送虛假礦產資源儲量報告所應承擔的法律責任。依據新礦法規定，此類行為將被處以20萬元至100萬元的罰款；若情節嚴重，礦業權將被收回，這一責任很重。在整部新礦法中，礦業權人物權權利因違法而滅失的規定極為少見。

為什么這樣規定呢？大家不妨留意“故意報送”“虛假”這兩個措辭。也就是說，構成這種違法行為需同時滿足兩個條件：其一是故意為之，其二是報告內容虛假。時至今天，地質勘查仍屬于經驗科學范疇。儲量報告中所載明的資源儲量，在實際開采過程中未必能夠完全開采出來；此外，取得空白區探礦權之后開展找礦工作，后續能否成功找到礦產并將探礦權轉為采礦權，其概率處于千分之幾到百分之幾的區間。這表明儲量報告具有相對性。

在此，筆者提出一個觀點供大家參考、探討：即使嚴格按照勘查規范開展工作后編制的儲量報告，其所記載的儲量僅能稱之為合法儲量，難以認定為真實儲量或客觀儲量。為什么？因為我們實際上難以準確知曉地下礦產的真實狀況。這不是純粹哲學意義上的真實客觀概念，所謂客觀與否，實則取決于人的認知。即便再換不同的地質隊，采用相同的勘查方法，所得出的儲量結果也可能存在差異。儲量誤差究竟是10%、20%，亦或是50%，很難給出一個確切的定論。

所以，大家不妨深入研究一下現有的各類勘查規范，會發現其中未提及誤差在何種程度之內算符合規范，僅規定了是否按照規定間距進行鉆探、是否按照規范進行取樣等，以及分析測試得出的數據是否在誤差范圍之內。這是因為分析測試環節相對易于操作，能夠通過客觀手段進行復核，是切實可見的工作。

綜上，只有故意報送虛假儲量報告的行為才需承擔相應的法律責任，因過失導致的情況則不在此列。

此外，還需額外強調一點，我們應當結合行業實際情況學習法律條款，深入理解并正確運用法律。

綜上可見，違反礦業權、行為許可的相關法律規定，行政處罰的差異較為顯著。在新礦法中，倒賣、非法轉讓礦權這一概念已不復存在。新礦法規定的整體法律責任增加了違反戰略性礦產資源壓覆、應急義務和礦區生態義務之規定的法律責任，這些都是顛覆性變化。

（二）調整、提升型修訂內容

新礦法條款中關于調整、提升型修訂內容，涵蓋礦業權出讓方式、探礦權登記期限與保留、礦業用地、礦業權壓覆、礦業權收回與特殊管控、礦區生態修復。其中，礦業權出讓方式、礦業用地、生態修復部分將著重解讀，其余內容則簡要提及。

礦業權出讓方式。礦業權原則上應通過招標、拍賣、掛牌等競爭性方式出讓，法律、行政法規和國務院規定可以通過協議出讓或其他方式設立的除外。礦業權出讓的權限劃分由國務院規定，縣級以上人民政府自然資源主管部門按照規定的權限組織礦業權出讓。該規定雖僅有幾十個字，卻蘊含豐富內涵。從字面解讀，礦業權出讓方式原則上是招拍掛，即“應當”采用該方式，只有法律、行政法規和國務院有明確規定時，才考慮協議出讓或其他方式。全國人大及其常委會制訂法律，國務院制訂行政法規并發布政策命令，以規定協議出讓和其他方式設立礦業權的具體情形或條件。協議出讓為大家所熟知，而“其他方式”作何解釋？該法條出臺后，筆者也曾有所聯想，這是否是行業期待的低成本獲取礦業權預留空間？因為礦產資源行業存在一個規律：除砂石粘土等少數礦種外，空白地出讓的探礦權，尤其是地下高風險礦種的探礦權（包含大部分礦種），經過長期、大量且艱辛的投入后，成功找到可供開采的儲量，進而轉成采礦權的概率，普遍說法是千分之幾到百分之幾，即成功的比例極低。打一個不太恰當的比方，這與購買彩票中獎的概率相差不大。然而，多年來眾多商業公司、社會資本投身該行業進行投資、經營，難道他們不知其中風險？難道這些商業公司和社會資本追求的是社會責任？顯然并非如此。公司法定的重要義務是盈利，資本追求的是利潤。那么，為什么高風險的探礦仍有商業資本愿意投資？因為一旦找到礦，回報可能達到十倍、百倍甚至千倍，此類情況屢見不鮮。也就是說，眾多礦業公司、社會資本和商業資本追求的是高風險、高投入、高回報。但倘若探礦權原始取得成本過高，找到礦后開發階段稅費負擔很重，再加上勘查投入巨大，上述商業邏輯就無法實現，即高風險、高投入不能帶來高回報，這必然嚴重打擊商業資本投資礦產資源勘查開發的積極性，長此以往，必將影響國家資源能源的保障和安全。當然，此觀點僅為一家之言，值得探討。另外，在整合背景下，被整合礦業權的出讓應該考慮協議出讓。至于更多現實特殊情形下的礦業權出讓方式，應通過國務院規定的其他方式的途徑加以完善。

礦業權的期限與保留問題。在舊礦法時代礦政管理背景下，常有人提及探礦權有效期為三年，每次延期兩年，在尚未充分勘查清楚礦產資源稟賦情況時，探礦權就到期了。新礦法規定探礦權期限為5年，延期三次后最長可到20年，原則上時間足夠了。但是，筆者與油氣行業工作人員交流時，他們表示此期限仍遠遠不足。實踐中有諸多油氣探礦權，即便按照新礦法規定的期限也早已過期。究其原因，主要是油氣行業具有特殊性，其成藏過程復雜，勘探人員需要較長時間來研究和分析地質構造、巖石性質、流體特征等，以確定油氣的分布和儲量；而且油氣資源分布不均，需要投入大量的時間和資源，包括進行地震勘探、鉆井等作業，以準確找到油氣藏的位置和規模。此外，油氣勘探技術更新換代快、應用成本高、資金投入需求高等因素均會使得油氣探礦周期更長、更為復雜。

礦業權用地。新礦法在這一此方面的規定對行業而言是重大利好，有必要著重闡述。新礦法第三十四條規定：“國家完善與礦產資源勘查、開采相適應的礦業用地制度。編制國土空間規劃應當考慮礦產資源勘查、開采用地實際需求。勘查、開采礦產資源應當節約集約使用土地。縣級以上人民政府自然資源主管部門應當保障礦業權人依法通過出讓、租賃、作價出資等方式使用土地。開采戰略性礦產資源確需使用農民集體所有土地的，可以依法實施征收。勘查礦產資源可以依照土地管理法律、行政法規的規定臨時使用土地。露天開采戰略性礦產資源占用土地，經科學論證，具備邊開采、邊復墾條件的，報省級以上人民政府自然資源主管部門批準后，可以臨時使用土地；臨時使用農用地的，還應當按照國家有關規定及時恢復種植條件、耕地質量或者恢復植被、生產條件，確保原地類數量不減少、質量不下降、農民利益有保障。勘查、開采礦產資源用地的范圍和使用期限應當根據需要確定，使用期限最長不超過礦業權期限。”僅該條款，便標志著礦業用地制度性重大變革，值得深入學習和領會。

規劃需考慮勘查開采用地。這是否意味著未來國家國土空間規劃需將礦業用地指標納入考量？勘查用地屬于臨時用地，可暫不納入規劃范疇，因其使用過的土地較易恢復。開采則屬于長期性用地，歸為工礦建設用地大類。依據目前的國家規定，國土空間規劃只能將其置于建設用地范疇。我國的規劃編制具有一定提前量，例如國家規劃通常提前5~10年，展望期可能達20年、30年。省級規劃同樣提前較長時間，市縣規劃提前時間相對較短。規劃一經制定、公布，未經法定程序不得變更，即規劃具有預先性、長期性和剛性約束的特點。若將礦業用地納入規劃，該如何編制此部分規劃？礦業用地指標應如何確定？具體位置又該如何安排？由于空白地的探礦權僅有千分之幾到百分之幾的概率轉為采礦權，何時、何地，甚至哪個省份能發現何種礦產，以及所需用地數量，均存在不確定性。當發現礦產并申請采礦時臨時變更規劃，是否來得及？是否合法？以剛性預設的規劃為不確定性極高的采礦項目預留建設用地指標，是否存在邏輯矛盾？對此，筆者尚未有頭緒，期望與大家共同探討。關于通過出讓、租賃、作價出資等方式使用土地，涵蓋國有建設用地和集體經營性建設用地，這極大地方便了礦山企業獲取項目建設用地，也為當前礦山企業普遍存在的“以租代征”違法用地問題的解決指明了方向。

筆者認為，在城鎮規劃范圍內開展找礦工作并不具備可行性，即便發現礦產資源，也無法進行開采，因為該區域已被建筑物全面覆蓋，不具備開礦條件。所以，以出讓、租賃、作價出資等方式用地，其適用對象大多為集體土地。就目前相關法律或政策規定來看，主要是集體經營性建設用地可采取出讓、租賃、作價出資的方式進行流轉。集體土地作價出資是一種較為理想的方式，它能夠將農民的利益與礦山企業綁在一起，從而降低礦山企業的前期成本，有助于構建和諧的社區關系。當然，上述三種礦山用地方式，國有土地或集體土地均可適用。在開采戰略性礦產資源時，若使用農民集體所有的土地，可依法征收；對于露天開采戰略性礦產資源而占用土地的情況，若具備邊開采、邊復墾條件的，則可長期臨時使用土地。自2019年《土地管理法》頒布實施后，集體土地征收的范圍大幅縮減，所列舉的情形不包含礦業用地。關于礦業項目長期臨時用地的規定，新礦法顯然突破了《土地管理法》的相關規定。在此便產生一個問題：當新礦法和《土地管理法》關于礦業用地的規定相沖突時，應適用哪部法律？筆者理解，應適用新礦法。

礦產資源壓覆。關于此問題，相關規定與以往相比稍有變化，重點集中在兩個方面：其一，戰略性礦產資源原則上不得被壓覆，若確有必要壓覆，必須經過省級以上自然資源主管部門的批準。這是因為戰略性礦產資源涵蓋了我國稀缺的日常大宗礦產；其二，壓覆礦產資源應給予公平、合理的補償，這是一項較為顯著的變化。新礦法實施前，在壓覆補償方面，政策和司法判例的主流觀點均將補償范圍限定于直接投資損失。新礦法基于對國家礦產資源的保護以及對礦權人合法利益的充分維護，將補償標準提升至公平、合理的水平，可能會按礦業權評估價即市場價格進行補償，這一舉措遵循了市場法則，是進步。

礦業權收回與特殊管控。基于公共利益收回礦業權與自然保護地政策對礦產資源勘查、開采活動的管控，其與現行的《民法典》《土地管理法》《行政許可法》的規定基本是一脈相承的。值得一提的是，新礦法明確規定，基于公共利益收回礦業權時，應當給予公平、合理的補償，這再次體現了對國家礦產資源的保護和對礦業權人合法利益的充分維護。

礦區生態修復。根據新礦法規定，采礦權人負有履行生態修復的義務。故而，筆者認為，在礦權轉讓時，生態修復義務理應隨之轉讓，原采礦權人可能需要承擔連帶責任。然而，新礦法同時明確：采礦權轉讓后，由受讓人履行礦區生態修復義務，但國家另有規定或者礦業權出讓、轉讓合同另有約定的除外。由此引發疑問：生態修復義務是否可以通過合同約定不由采礦權人承擔？抑或是由采礦權轉讓雙方共同承擔？又或是礦權轉讓方承擔一部分，受讓方承擔一部分？雖存在這種可能性，但筆者認為概率較小，具體情況需視后期新礦法配套的法規政策而定。

礦區生態修復需嚴格遵循修復方案編制（含公示）、批準、實施、驗收等流程，相應的修復費用提取、監管也有嚴格規定。礦區生態修復內容涵蓋地質環境恢復治理、地貌重塑、植被恢復、土地復墾等方面。監管部門職責分工明確：自然資源主管部門負責制定礦區生態修復技術規則；生態環境主管部門負責指導、協調和監督礦區生態修復工作，實施礦區生態環境監督、污染防治監管；水行政主管部門依法承擔水土保持監督管理職責；應急管理部門依法承擔尾礦庫安全生產監督管理職責。總體而言，礦區生態修復規范標準高、監管嚴、責任重，是一項系統工程，從礦山項目立項到閉坑，均需高度重視，嚴格管理，才有可能依法全面履行相關法定義務。

（三）授權性條款內容

新礦法關于授權性的規定可以分為二類：一是授權國務院的規定；二是授權自然資源部等相關部委的規定。新礦法規定由國務院制定相應行政法規或規定的事項有八項：第一，礦產資源的目錄，即明確哪些屬于礦產？由國務院規定。目前法定的礦種為174種；第二，與礦產相關應繳納的稅費以及減收和免收的情形；第三，戰略性礦產資源目錄和特定戰略性礦產資源，由國務院規定；第四，協議出讓和其他出讓礦權的情形及礦業權出讓權限。舊礦法時代該事項由自然資源部（原國土資源部）制定政策；第五，在已登記的勘查、開采區域內，按照不同礦種分別設立礦業權的情形。按照綜合利用、綜合勘查原則，在礦業權人已有的權利范圍內，原則上不向第三人設定礦業權；第六，礦業權轉讓的具體管理辦法；第七，無需取得探礦權、采礦權的情形；第八，儲量管理辦法。

另一類情況是，新礦法授權以自然資源部為主，財政部、生態環境部等制定規章或政策的事項，共計12項：

第一項是礦產資源規劃，由自然資源部門會同其他部門編制；

第二項是礦業權出讓合同示范文本，由自然資源部門制定。這項工作非常重要。因為新礦法實施后，礦業權出讓即制定出讓方案后，通過招拍掛出讓、再簽訂出讓合同后，按照出讓合同進行管理和礦權登記，這涉及到礦業權物權權利的確認、礦政管理秩序，所以出讓合同不可或缺。從另一角度看，關于礦業權人的權利義務，比如礦區生態環境修復義務、出讓收益的繳納、綠色礦山建設及其違約責任等，均有必要在出讓合同中作出詳細約定，該合同也是礦政管理的重要依據。礦業權出讓合同與土地使用權出讓合同類似，均為自然資源出讓合同。司法實踐基本傾向于認定土地使用權出讓合同為民事合同；而根據最高院的司法解釋，礦業權出讓合同則屬于行政協議，是實踐慣例還是認識不同所致？有待研究；

第三項是礦業權出讓收益征收管理辦法，由財政部、自然資源部和稅務總局聯合制定，報國務院批準；

第四項是礦業權登記的具體辦法，由自然資源部制定；

第五項是礦業權人優先取得新發現礦產資源礦業權的具體辦法，以及在已經登記的勘查、開采區域內，按照不同礦種分別設立礦業權的情形，因均在新礦法第23條規定，合并為一個事項表述。按照不同礦種分別設立礦業權的情形同時授權了國務院。未來自然資源部將出臺這兩個事項的具體規定，這對礦業權人的物權權利影響很大，必將受到各方關注；

第六項是無需取得探礦權、采礦權的情形，由自然資源部作出規定。該事項也授權了國務院；

第七項是油氣探礦權人依法取得采礦權和采礦許可證的期限，該事項涉及行業特殊性，實踐中爭議也較大，授權自然資源部作出規定；

第八項是礦區生態修復技術規范，由自然資源部會同生態環境部作出規定。該事項技術專業性強，可能涉及一套系列性的標準、規范或指標體系；

第九項是礦區生態修復費用提取、使用和監督管理的具體辦法，由財政部會同自然資源部制定；

第十項是戰略性礦產資源儲備地的管理辦法及其劃定，授權自然資源部和其他有關部門負責。這是一項新舉措，值得期待，可能會對生態限制區礦業權的處置產生影響；

第十一項是礦產資源開發利用水平評估指標體系，比如“三率”指標，由自然資源部規定。該事項同樣具有較強技術專業性，同時涉及綠色、集約、高效利用礦產資源問題，對礦業權人的礦山開采有指導作用和強制約束力；

第十二項是建立全國礦業權分布底圖和動態數據庫、全國礦產資源監督管理信息系統，由自然資源部完成，這是自然資源部門礦政管理的一項重要職責。

根據2025年2月25日內蒙古蒙泰集團培訓講座楊貴生律師發言整理